鰻苗CITES與自由貿易_農傳媒

每年春節前夕,宜蘭、花蓮等出海口夜晚總會聚集上百位漁民,希望捉些鰻苗賺壓歲錢,但本季鰻苗數量大舉下滑,不到上季的2成,一尾喊價近200元,其中有許多非法走私到鰻魚消費大國日本。留不住魚苗,大大影響國內自有的鰻魚養殖產業。

一尾鰻魚從小養到大,可創造的產值是單純賣鰻苗的3倍以上,過往臺灣的鰻魚產業曾創下百億產值,靠的就是出口成鰻到日本。為保護國內產業,農委會規定11月到3月禁止出口鰻苗,但因日本貿易商高價利誘,仍有許多人冒險走私,由於難以遏止,農委會研擬和日本協商,錯開時間,互相交換鰻苗,制度化管理,「坦然面對走私問題」。

對此產官學界意見兩極,有人擔憂全面開放,對萎縮的臺灣鰻魚產業雪上加霜;但也有學者認為,若無法杜絕走私,開放鰻苗進出口也是雙邊互利的方法之一,但強調一定要由日本先開放。農傳媒這次訪問產官學三界的專家學者,讓他們來談談鰻苗出口利弊。

#走私、資源量減少,國內鰻魚產業萎縮8成

鰻魚卵孵化後沿著海流游到臺灣、中國、日本、韓國等區域的河口,當地人會用網具捕撈鰻苗,這些鰻苗供應給養殖業者養大為成鰻後,進入消費市場,臺灣鰻魚產業以日本鰻為主。

鰻魚產業能為臺灣創下百億產值,主因是國內養殖的成鰻有9成以上出口到日本。好的鰻苗是養殖優質成鰻的生產關鍵,再加上成鰻所創造的產值大於鰻苗出口的產值,因此鰻苗的留存與否,攸關未來成鰻銷售或出口所能創造的利益。

為保護國內產業,臺灣禁止鰻苗在捕撈期出口已有久遠歷史,加入WTO後曾一度取消出口規定,當時本土的頭期苗多數出口日本,日本卻未有相應回饋,在其鰻苗捕撈期12到4月,禁止鰻苗出口,臺灣頭期苗已外銷,又無法向日本購買,嚴重影響國內鰻魚放養時間。

臺灣曾多次向日本建議應解除出口限制,或是提前到3月開放鰻苗出口,供應臺灣所需,但日本以資源保護的理由拒絕建議,因此在民國96年時臺灣再次禁止鰻苗在捕撈期出口。但因鰻魚資源量急劇下滑、鰻苗走私情況層出不窮等問題,國內鰻魚相關產業已萎縮8成以上。

#為何臺灣鰻苗對日本如此重要?

每年11月到2月底是臺灣鰻苗捕撈時節,由於臺灣為鰻苗抵達的第一站,因此這批鰻苗在國際上有「頭期苗」之稱。

日本夏天有俗稱鰻魚節的「土用丑日」,這天日本全國都會吃鰻魚,為供應市場需求,日本鰻魚養殖業者必須在當年度1月中前將鰻苗放入溫室養殖池,以供應6個月後的土用丑日。

2000年後日本市場銷售的食品都必須標明「原產地」,這項法規讓過去鰻魚偽造產地的事件浮出檯面,因此日本積極出高價購買臺灣的頭期苗,以因應原產地標示及市場需求,加劇臺灣鰻苗走私問題。

#貿易透明化,農委會擬開放鰻苗全年出口

為解決鰻苗國際貿易不透明化,日本在去年9月臺日民間貿易會議上,向臺灣提出合作構想,希望臺灣能放寬現有鰻苗出口管制,日本也會在臺灣需要鰻苗的時間供應鰻苗。

日本表示,若臺灣能同意這樣的合作構想,將會向日本政府提出修改國內法規的要求,並且由日本率先開放鰻苗出口到臺灣,等到臺灣認為日本都有遵循承諾,再開放臺灣的鰻苗出口到日本。

去年11月國民黨立委張麗善在立法院經濟委員會中,質詢農委會主委林聰賢鰻苗擬開放出口一事。林聰賢曾表示,國內捕撈的鰻苗透過漁船等管道走私到香港,轉口到日本,制度化交流管理能坦然面對走私問題。

財團法人臺灣區鰻魚發展基金會執行長汪介甫指出,日本有放養上限的規範,往年若達放養上限(21.7公噸)日本會停止鰻苗捕撈,但未來若能和臺灣合作,在彼此需要鰻苗的季節互相供應,日本水產廳會考量到出口臺灣的數量,不會要求國內業者停止捕撈鰻苗。

財團法人臺灣區鰻魚發展基金會董事長蔡秋棠進一步說明,未來的合作架構採取與日本交換的模式,由日本先開放出口,待確認日本有遵循承諾給臺灣鰻苗後,每年再討論日本與臺灣的鰻苗出口量,視當年鰻苗捕撈數量而定,不見得是以1:1的方式換苗,甚至有可能談到臺灣能以1:2的狀況換得日本苗。

蔡秋棠強調,政府會發放「鰻苗出口同意書」,日本要進口取得同意書的臺灣鰻苗,才能放養,透明貿易化後,合法出口的苗價低於走私價格,自然走私狀況就會降低。

# 臺日放養期錯開,互有貿易需求

但如果日本自己有苗,為何不自己留著養就好?為何臺灣漁民仍甘冒犯法風險走私,不將頭期苗留在自家?關鍵原因在於臺灣和日本放養鰻魚的高峰期相互錯開。

鰻魚養殖業者黃先生指出,受到氣候影響,會選擇天氣回暖的清明節前後放養鰻魚,降低育成風險。

此外,每年2到4月為中國與日本鰻苗捕撈的高峰點,鰻苗價格會受到產量影響,若中國產量多,鰻苗成本就低,若此時臺灣放養的是高價頭期苗,可能會有成本過高問題,競爭力下滑。

也就是說,臺灣放養鰻魚的時間和日本高峰期其實是錯開的。漁業署養殖漁業組副組長陳汾蘭指出,實務上由於兩國鰻魚產業有放養時間差異,因此有鰻苗相互貿易需求,雖然過去鰻魚養殖業者向政府表示希望將頭期苗留在國內養殖,但養殖業者考量氣候及價格,大多數不選擇養殖頭期苗。

#走私問題若持續擴大,日本鰻貿易可能受管制

除了在實務上滿足臺日放養時間需求,農委會另一個重要考量點是遏止走私,避免未來日本鰻面對更嚴格的貿易限制。

日本鰻整體資源量匱乏問題早已受到國際注目,在2016年華盛頓公約(CITES)會議開始前,歐盟曾寄給華盛頓公約組織一封公開信,當中表明,應積極調查與評估鰻鱺屬的資源量及貿易情況,結果將會作為2019年華盛頓公約會議的提案將鰻魚列入CITES附錄二的參考依據,並且信中有特別指出「非法貿易」問題令人關注。

陳汾蘭表示,解決不透明貿易是兩國的共同目標,國際已經關注到非法貿易問題,資源管理及透明貿易是未來趨勢及方向,如果不改善目前問題,國際組織會對日本鰻養護管理措施抱有存疑,未來日本鰻將走上歐洲鰻的後塵。

BOX:CITES與歐洲鰻問題

CITES為IUCN(國際自然保護聯盟)的各會員國在1963年成員會議的決議結果,在1975年生效。CITES(野生動植物瀕危物種國際貿易公約,又稱華盛頓公約)為政府間的國際協議,締約方必須遵行公約所通過的決定。
CITES附錄物種會根據他們所需的保護程度分為三個等級:
附錄一:包括瀕臨滅絕的物種,禁止國際貿易行為,除作為非商業用途,且需要有進出口許可。
附錄二:不一定瀕臨滅絕的物種,本類物種的國際貿易需有出口許可或再出口證明,但不需進口許可,除非進口國有特殊要求或法律規範。
附錄三:在某些國家或地區受到保護之物種,本類物種有區域性貿易管制,因此須有原產地證明書,如出口國將該物種列入附錄三,則須有出口許可或再出口證明。

2007年以前中國每年向歐洲進口數十公噸的歐洲鰻線,進行養殖與加工再銷往日本,2007年的CITES會議將歐洲鰻列入CITES附錄二,2011年起施行歐洲鰻線出口施行零配額制度,對中國養鰻產業造成嚴重衝擊。若日本鰻也被列入CITES附錄二,勢必影響鰻魚的國際貿易。

#業者憂心日本無苗給臺灣
農委會認為臺日正常化貿易有助拉抬彼此的鰻魚產業,但臺灣養殖業者擔憂,現在全球鰻苗越來越少,全面開放後,日本真的有苗可以給臺灣嗎?

從去年11月開始,臺灣、中國、日本幾乎都難以捕撈到鰻苗,到目前為止捕撈量只有2公噸多,是前所未有的狀況。

鰻魚養殖業者蔡小姐表示,今年鰻苗數量創下史上新低,平均日本每年需要20公噸的鰻苗,若明後年也發生相似情況,開放出口後養殖業者是否會無苗可買,況且鰻魚產業在臺灣深耕五、六十年以上,不應將最好的頭期苗販售給日本。

他強調,鰻苗開放出口與否,應由業者決定,政府應尊重產業的努力,取得同意。

旺生企業董事長郭瓊英素有鰻魚女王之稱,她指出臺灣不願意放養頭期鰻的主因是日本出高價競爭鰻苗,她呼籲政府應提高走私罰則,降低走私情況,而非為改善走私情況決定開放鰻苗出口,並應輔導國內頭期苗養殖,以成鰻出口日本,增加更多產值

郭瓊英認為,鰻苗不透明的問題並非只有臺灣,事實上中國到香港也有相當嚴重的走私問題,如果不解決香港到日本的貿易管道,問題還是存在,郭瓊英表示,目前無法確保日本有多餘的鰻苗可提供給臺灣,若日本未來在鰻魚資源量不足時,以黑子作為鰻苗的替代品賣給臺灣,對於臺灣是得不償失。

BOX:黑子

日本會幼鰻稱為黑子。過去臺灣曾向日本引進黑子進行養殖,通常日本出口到臺灣的黑子是在當地成長情況較差的,但引進臺灣後,養殖成長情況比日本好。

#漁業署:鰻苗是否出口,由業者決定

致力於鰻魚相關研究長達19年的臺灣大學漁業科學研究所教授韓玉山表示,對臺灣來說不開放鰻苗出口,防止走私行為發生,讓業者飼養頭期苗是最好的決定,但是這10年來政府無法有效杜絕走私行為,原因是鰻苗並非毒品或是槍砲彈藥,加重處罰條例有一定困難點。

韓玉山指出,如果無法杜絕走私,臺日兩國開放鰻苗出口也是雙邊互利的方法之一,但一定要由日本先開放,並且在後續談判過程中需確保臺灣進口的苗源品質及數量。

漁業署表示,未來如果鰻苗要開放出口,必定會研擬相關措施與政策,若遇到資源量銳減的情況也會適時評估狀況,以保障國內養殖業者的權益。

漁業署強調,已在多場會議中向國內鰻魚養殖業者說明相關情況,將於今年3月的臺灣區鰻蝦生產合作社聯合社會員大會做最後討論,定調政策,業者先有共識後,政府再進行後續規劃。

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